新形勢(shì)下地方政府投融資平臺(tái)如何轉(zhuǎn)型發(fā)展？

作者：中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)    更新時(shí)間：2014-12-22 14:43:05    

  “你們那的平臺(tái)隨便一個(gè)融資項(xiàng)目就是上億的規(guī)模，我們這的總資產(chǎn)才一個(gè)億，支撐地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用非常有限，下一步我們?cè)趺崔k？”在地方債緊逼、東部沿海地區(qū)的政府投融資平臺(tái)已啟動(dòng)“轉(zhuǎn)型升級(jí)”的當(dāng)下，21世紀(jì)宏觀研究院分析師在中部省份調(diào)研地方投融資平臺(tái)時(shí)得到了對(duì)方這樣的“反問(wèn)”。與沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的投融資平臺(tái)相比，中西部很多地方政府的投融資平臺(tái)還處于發(fā)展的初級(jí)階段，亦有不少平臺(tái)剛成立，在戰(zhàn)略定位、產(chǎn)業(yè)布局和內(nèi)部管控上尚沒(méi)有完善。不過(guò)，在政府與市場(chǎng)的雙重壓力下，各地對(duì)于地方政府投融資平臺(tái)的下一步已經(jīng)形成共識(shí)——肯定要轉(zhuǎn)型，平臺(tái)要走向終結(jié)。
    2014年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）明確，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能。對(duì)以前主要通過(guò)融資平臺(tái)公司融資建設(shè)的項(xiàng)目，規(guī)范后主要有三個(gè)渠道：一是對(duì)商業(yè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，要與政府脫鉤，完全推向市場(chǎng)，債務(wù)轉(zhuǎn)化為一般企業(yè)債務(wù)；二是對(duì)供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會(huì)資本參與的公益性項(xiàng)目，要積極推廣PPP模式，其債務(wù)由項(xiàng)目公司按照市場(chǎng)化原則舉借和償還，政府按照事先約定，承擔(dān)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)給予財(cái)政補(bǔ)貼、合理定價(jià)等責(zé)任，不承擔(dān)償債責(zé)任；三是對(duì)難以吸引社會(huì)資本參與、確實(shí)需要政府舉債的公益性項(xiàng)目，由政府發(fā)行債券融資。問(wèn)題是，全國(guó)地方現(xiàn)有的平臺(tái)總數(shù)超萬(wàn)，大量不希望被關(guān)閉的投融資平臺(tái)該怎么轉(zhuǎn)型？
    最大難題是還債
   21世紀(jì)宏觀研究院本次調(diào)研的第一站是山西萬(wàn)榮縣建設(shè)投資公司（下稱“萬(wàn)榮建投”）。萬(wàn)榮縣人口約44萬(wàn)，國(guó)土面積約1000平方公里，縣域支柱產(chǎn)業(yè)是農(nóng)業(yè)和旅游。截至目前，“萬(wàn)榮縣建投”成立還不滿“周歲”，現(xiàn)有工作人員5人（由財(cái)政局等機(jī)關(guān)人員兼職、掛職），公司總資產(chǎn)約1億，沒(méi)有發(fā)行過(guò)債券，目前主要職能是為政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行融資，下屬的單位包括自來(lái)水廠、污水處理廠、林場(chǎng)等。“在中央出臺(tái)有關(guān)任期債務(wù)的考核辦法后，縣領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)心如果做得太快，可能會(huì)成為財(cái)政包袱。”萬(wàn)榮縣建投人士非常坦率地表示。現(xiàn)實(shí)來(lái)看，萬(wàn)榮縣的國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模一般、結(jié)構(gòu)欠佳、缺乏穩(wěn)定的現(xiàn)金流，其主要資產(chǎn)垃圾處理廠、污水處理廠都是靠財(cái)政撥款以及通過(guò)相關(guān)的“基金”來(lái)維持。萬(wàn)榮建投目前貸款的投向依然是民生類和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其他領(lǐng)域未有涉獵。其主要的融資來(lái)源是國(guó)家政策性銀行，如國(guó)開(kāi)行和農(nóng)發(fā)行，提供的貸款產(chǎn)品成本小、利率低。這也意味著，萬(wàn)榮建投目前的能力與支撐當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建仍有較大距離。
    21世紀(jì)宏觀研究院在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，限制地方政府投融資平臺(tái)發(fā)展的原因，市場(chǎng)因素并不是最主要的。
    以成立于2003年的大同市經(jīng)建投（大同市經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資有限責(zé)任公司）為例，隸屬大同市國(guó)資委，已有較大的規(guī)模，保障房、物業(yè)經(jīng)營(yíng)是其主要業(yè)務(wù)。目前集團(tuán)合并報(bào)表后的總資產(chǎn)500多億，凈資產(chǎn)300多億，下屬4家全資子公司，主要業(yè)務(wù)是工程建設(shè)、物業(yè)管理公司等。據(jù)大同市經(jīng)建投的一位高管介紹，他們的主要問(wèn)題在于決策機(jī)制，“一項(xiàng)工作要形成統(tǒng)一的決策，需要的時(shí)間較長(zhǎng)”。不過(guò)，地方投融資平臺(tái)最大的難題仍是還債。比如，太原龍投（太原市龍城發(fā)展投資有限公司）就表示，一方面，政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)劃使得建設(shè)融資需求不減；另一方面則是還債期逼近，平臺(tái)的“投資發(fā)展表”與“資產(chǎn)負(fù)債表”，如何更好“并表”是最大的問(wèn)題。太原龍投原本主營(yíng)房地產(chǎn)，2010年改組，公司直屬市政府管理，注冊(cè)資本金11億元，總資產(chǎn)800億元，負(fù)債356億，凈資產(chǎn)277億，資產(chǎn)負(fù)債率56%，是AA+的信用評(píng)級(jí)。其中，三個(gè)子公司主營(yíng)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（道路，污水處理等）、保障房建設(shè)（含棚戶區(qū)改造）、土地開(kāi)發(fā)及資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)（物業(yè)資產(chǎn)）等業(yè)務(wù)。據(jù)太原龍投融資部人士介紹，除了沒(méi)有上市，資本市場(chǎng)的其他融資內(nèi)容基本都嘗試過(guò)，發(fā)過(guò)一次20億元規(guī)模的企業(yè)債，有中票、股權(quán)融資等。自公司組建以來(lái)，共融資300多億元，僅2013年就融資超過(guò)100億元。矛盾的心態(tài)仍在發(fā)展中產(chǎn)生。太原龍投融資部人士說(shuō)，近期國(guó)開(kāi)行大力度支持保障房建設(shè)，在省里設(shè)立了一個(gè)平臺(tái)，約有300億元的授信額度“如果承接，意味公司又回到傳統(tǒng)平臺(tái)，與轉(zhuǎn)型的初衷相悖；如果放棄，則又面臨著資金壓力，2014年是還債高峰期。”
    轉(zhuǎn)型路徑需量體裁衣
    21世紀(jì)宏觀研究院認(rèn)為，縣級(jí)投融資平臺(tái)將是本輪政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型中的重點(diǎn)。國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》已經(jīng)要求明確舉債主體。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉債，市縣確需舉債的只能由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借。相對(duì)東部地區(qū)，中西部地區(qū)很多地方政府沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)和汲取到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的力量，加上財(cái)力有限，導(dǎo)致投融資平臺(tái)的發(fā)展一直處于初級(jí)階段，未能對(duì)城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起到支撐和杠杠的作用。因此，21世紀(jì)宏觀研究院建議，欠發(fā)達(dá)地區(qū)城投公司必須告別傳統(tǒng)的發(fā)展愿景，回歸到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，才是各地政府及融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的根本。對(duì)縣級(jí)平臺(tái)而言，要進(jìn)行資源整合，將政府資源、資本通過(guò)市場(chǎng)化模式，以“產(chǎn)業(yè)合營(yíng)、區(qū)域合作”的思想，以實(shí)實(shí)在在的產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，從政府性的投融資主體、投融資平臺(tái)向市場(chǎng)化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展運(yùn)營(yíng)平臺(tái)轉(zhuǎn)變。這也為專業(yè)機(jī)構(gòu)帶來(lái)好消息，可以為這類平臺(tái)轉(zhuǎn)型做強(qiáng)提供智力支持。而對(duì)類似大同市經(jīng)建投的平臺(tái)（已初步完成區(qū)域內(nèi)資源整合、資產(chǎn)總量達(dá)到一定水平），應(yīng)當(dāng)重構(gòu)，做能跳舞的大象。這就要堅(jiān)持“政企分開(kāi)、管理分類”的思路，通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新、管理提升來(lái)實(shí)現(xiàn)價(jià)值創(chuàng)造、回報(bào)社會(huì)的良性發(fā)展機(jī)制，下一階段，其轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)工作應(yīng)當(dāng)是管理架構(gòu)和產(chǎn)業(yè)架構(gòu)的重組，以提升企業(yè)的管理和運(yùn)作效率，更好適應(yīng)企業(yè)內(nèi)外部的發(fā)展環(huán)境。對(duì)于太原龍投類型的平臺(tái)，則要即刻著手準(zhǔn)備所有制協(xié)同，以適應(yīng)目前和未來(lái)的變化。
    21世紀(jì)宏觀研究院建議，這一類型的平臺(tái)應(yīng)當(dāng)遵循“債務(wù)分解、資本分享”的基本思想，以PPP及混合所有制等創(chuàng)新方式推進(jìn)開(kāi)放合作，促成不同所有制之間的協(xié)同；同時(shí)，構(gòu)建以資本投資為核心的金融板塊，轉(zhuǎn)型向資本投資型公司發(fā)展。此外，即使是較有規(guī)模、較為成熟的地方融資平臺(tái)，對(duì)如何轉(zhuǎn)型也尚缺乏一個(gè)清晰的方法論。21世紀(jì)宏觀研究院就此建議，可從財(cái)政制度上嘗試創(chuàng)新，這包括，建立全口徑財(cái)政預(yù)算制度，真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算的剛性約束，建立起預(yù)算支出的績(jī)效考核指標(biāo)體系，以及建立真正意義上的政府資產(chǎn)負(fù)債表。只有建立資產(chǎn)負(fù)債表，才可清晰知曉“家底”，這樣才能在轉(zhuǎn)型中“以漸退式”思路將平臺(tái)公司退出來(lái)。